Аудит пожарной безопасности или независимая оценка пожарного риска

С. Светушенко
директор ООО “Аудит Сервис Оптиум”

Что мы знаем об аудите пожарной безопасности (далее «аудит ПБ»), насколь­ко эффективно его можно применить в бизнес-сфере, в чем польза по­лезного аудита и каковы убытки от пло­хого аудита. Термин «аудит пожарной безопасно­сти» возник из положений нового рево­люционного, по сути и применению по­жарного технического регламента (ФЗ-123 «Технический регламент о тре­бованиях пожарной безопасности», да­лее ТРоТПБ). О нем (пожарном аудите) много говорили еще до его появления, много говорили в процессе принятия регламента ТРоТПБ и много говорят те­перь. Но теперь не так много восхва­ляют его (аудит), а порой то там, то тут вспыхивают страсти по правомерности проведенного аудита и полученного по его результатам заключения.

Правовые основы существования нового направления в сфере поистине независимой оценки пожарной без­опасности были заложены в статье 144 ТРоТПБ «Формы оценки соответствия объектов защиты (продукции) требо­ваниям пожарной безопасности», где одной из форм оценки соответствия объектов защиты является независи­мая оценка пожарных рисков (аудит по­жарной безопасности). Там же в статье 144 на равных перечисляются и такие формы оценки, как аккредитация, го­сударственный пожарный надзор, дек­ларирование пожарной безопасности, исследования (испытания), приемка и ввод в эксплуатацию, производствен­ный контроль, экспертиза.

В развитии части 2 статьи 144 в на­стоящее время приняты Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2009 г. № 304 «Об утверждении Правил оцен­ки соответствия объектов защиты (про­дукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем незави­симой оценки пожарного риска». В ука­занном Постановлении, следует отме­тить, само слово «аудит» вообще не упоминается. Здесь отмечается ложное представление с подменой понятий из ТРоТПБ и понятием «аудит», изложен­ным в ФЭ-307 «Об аудиторской деятель­ности», где аудиторская деятельность (аудиторские услуги) – деятельность по проведению аудита и оказанию со­путствующих аудиту услуг, осуществля­емая аудиторскими организациями, ин­дивидуальными аудиторами.

Подходы к проведению аудита в ФЗ-307 в корне отличаются от подходов, примененных в Постановлении Прави­тельства РФ № 304. Есть только неболь­шие общие места (нельзя совмещать деятельность по аудиту ПБ на конкрет­ном объекте и выполнение каких-либо последующих работ на этом объекте), и есть ключевые отличия (количество экспертов, индивидуальный аудитор, проверки аудиторов саморегулируемы саморегулируемы­ми организациями и т.п.). Законода­тель в области бухгалтерского и финан­сового аудита ушел гораздо дальше, пропитал эту сферу всевозможными за­конодательными актами и инструкция­ми в отличие от представлений об ауди­те пожарной безопасности, где кроме Постановления Правительства РФ № 304 (в двух листах) нет ничего. Оста­ется большим вопросом, почему нет ни­какого упоминания об аудите ПБ в ФЗ-69 «0 пожарной безопасности» (хо­тя не так давно в него внесли 6 измене­ний за период 2010-2011 г).

Если говорить о правовой поддерж­ке аудита пожарной безопасности, то она крайне слаба и не проработана. Согласно приказу МЧС РФ от 25.11.2009 № 660 «Об утверждении Порядка получения экспертной орга­низацией добровольной аккредитации в области оценки соответствия объек­тов защиты (продукции) установлен­ным требованиям пожарной безопас­ности путем независимой оценки пожарного риска» и приказу МЧС РФ от 13 марта 2008 г. № 119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20.11.2007 № 607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих дея­тельность в области гражданской обо­роны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспече­ния пожарной безопасности», основ­ные функции по регистрации заявле­ний, по подготовке и повышению квалификации, регистрации и ведению реестра выдаваемых свидетельств и ведению реестра выданных заключе­ний, организационного обеспечения деятельности аккредитованных заяви­телей были возложены на ГЭП МЧС Рос­сии (Государственная экспертиза МЧС). Однако в силу неизвестных причин ни правовая проработка механизма са­мой оценки (аудита ПБ), ни более ве­сомые постановления Правительства или внесения изменений в Федераль­ные законы не были осуществлены.

Положительный аспект от введения аудита прежде всего в том, что разреши­ли оценивать объекты с точки зрения по­жарной безопасности частным (негосу­дарственным компаниям), позволили спорить и даже отстаивать объекты в су­дах, защищать объекты от «закрытия» (приостановки). Небольшая практика ра­боты по аудиту уже позволяет говорить о том, что он перспективен «при усло­вии милости от министерства и его со­трудников», пусть дадут немного свобо­ды действий, облекут работу аудиторов в инструкции и методички (пусть даже из­данные самими аудиторскими саморегу­лируемыми организациями).

В чем же нынешний аудит уступает реалиям рынка, почему его практичес­кая реализация не позволяет сказать, что аудит служит реальным механиз­мом совершенствования условий вы­полнения требуемого уровня пожарной безопасности.

Нынешний аудит ПБ находится в стадии формирования нового направле­ния оценки пожарной безопасности объектов. Негативных последствий его практического применения, по всей видимости, не ожидали в самом МЧС, в результате возникли так называемые побочные эффекты – альтернатива про­веркам ГПН, отсрочка исполнения пред­писаний, лавирование и уход от плано­вых проверок. Отсутствие каких-либо методических рекомендаций и публич­но выложенных образцов заключений, планов устранения недостатков и ре­комендаций породили на этом рынке полную неразбериху – как и что можно оформлять, при каких условиях про­щать незначительные нарушения, как выдавать отрицательные заключения (не подвергая при этом объекты риску быть приостановленными) и т.п.

На сегодня нет нигде комментариев о критериях оценки объектов, которые были построены задолго до новых нор­мативных требований (до введения нов­шеств с аудитом и техническим регла­ментом ТРоТПБ), а ведь на таких объектах не проводится расчет риска как меры оценки требований пожарной безопасности.

Аудит ПБ как ни странно не избав­ляет от проверок объектов, он только лишь в некоторых случаях может от­срочить их, и то с оговоркой. Не так давно МЧС выпустило циркуляр, где фактически нивелировало статус за­ключения – возможностью его отмены или даже проверки органами МЧС (письмо ДНД МЧС 19-3-1-2317 от 18.06.11 об аудите и плановых провер­ках).

Остановимся подробнее на причи­нах нестабильности с самим аудитом ПБ. Реестр аккредитованных организа­ций на проведении аудита ПБ сейчас насчитывает около 742 организаций, из них только 95 имеют право прове­дения аудита ПБ. Еще буквально два года назад в 2009 году их было 370 (тех, кто имеет право проводить аудит ПБ). При этом среди 95 организаций, которые имеют право, только 58 пред­ставлены регионами, за исключением Москвы и Московской области). То есть тех, кто может выполнять аудит, мень­ше, чем субъектов в РФ. О какой спра­ведливой оценке можно говорить, ес­ли количество организаций меньше в разы, чем это нужно экономике страны, в том числе с точки зрения разумной конкуренции рынка цен и услуг. Не се­крет, что многие из указанных действу­ющих организаций возглавляют или направляют бывшие и действующие работники надзорных органов ГПН. И хотя министр МЧС России С. К. Шой­гу в свое время говорил, что ряды ау­диторских компаний пополнят бывшие сотрудники ГПН, к сожалению, в массо­вом порядке это не произошло. Конеч­но, есть редкие примеры, когда ауди­торская компания может смело идти в противовес точке зрения местного уп­равления надзорной деятельности, но таковых очень мало.

Одна из причин малого количества аудиторских компаний – сложные ус­ловия приема в эти организации. ГЭП МНС России выдает свидетельство на право проведения аудита только при наличии в штате 5 экспертов (которые должны лично сдать квалификацион­ный экзамен в Москве). Атак как боль­шинство фирм представленных на рын­ке услуг пожарной безопасности представляют собой малые- и микро­предприятия, то говорить о наличии в штате специально выделенных пятерых экспертов (со стажем работы 5 лет) не приходится, происходит миграция экс­пертов от одной организации к другой (и в том числе с целью получить сви­детельство).

Низкое количество экспертов (1060 зарегистрированных) в противовес 16 000 сотрудникам государственного пожарного надзора не позволяют со­здать эффективную систему соревно­вательной и справедливой в оценке объектов, а низкое количество аудитор­ских компаний не позволяет иметь кон­курентные цены на эти услуги.

Согласно упомянутому выше Поста­новлению Правительства РФ № 304, не­зависимая оценка пожарного риска включает следующее:

1. анализ документов, характеризую­щих пожарную опасность объекта за­щиты;
2. обследование объекта защиты для получения объективной информации о состоянии пожарной безопасности объекта защиты, выявления возмож­ности возникновения и развития пожара и воздействия на людей и материальные ценности опасных факторов пожара, а также для опре­деления наличия условий соответ­ствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности;
3. в случаях, установленных норма­тивными документами по пожарной безопасности, – проведение необ­ходимых исследований, испытаний, расчетов и экспертиз, а в случаях, ус­тановленных Федеральным законом «Технический регламент о требовани­ях пожарной безопасности», – расче­тов по оценке пожарного риска;
4. подготовка вывода о выполнении условий соответствия объекта за­щиты требованиям пожарной без­опасности либо в случае их невы­полнения разработка мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект защиты будет соответствовать требованиям по­жарной безопасности. Результаты проведения независи­мой оценки пожарного риска оформ­ляются в виде заключения о независи­мой оценке пожарного риска (далее – заключение), направляемого (вручае­мого) собственнику.

Внимательно посмотрим на основ­ные этапы проведения аудита ПБ. Они очень важны для понимания природы самой сути аудита ПБ и его полезности объектам защиты и в целом состоянию пожарной безопасности.

Анализ документов – важная деталь любого аудита. Но что проверять на объекте – график обслуживания сигна­лизации, журнал огнетушителей, пла­ны эвакуации и т.п.? В МЧС нет едино­го подхода по этому направлению (различные списки того, что должно быть на объекте, иногда дают инспекто­ры перед проверкой, еще реже их ведут на предприятиях, а их отсутствие по­вально в бюджетной сфере и сфере простого бизнеса). О каких документах здесь может идти речь – о тех, которые бы подтверждали то, что на самом объ­екте руководители стремятся содержать свои организационные и технические аспекты в порядке (например, список ДППиП, в котором со­держится такой набор – договор на об­служивание АПС, акты испытаний и про­верок систем ППЗ и т.п.). Но если в самом ведомстве МЧС нет никаких под­ходов в освоении простых форм отмет­ки в контрольных листах, в контрольно-наблюдательных делах и отсутствуют требования по номенклатуре самих до­кументов, которые должны вести руко­водители проверяемых объектов, с ран­жированием самих объектов от опасных в пожарной отношении до простых и малых организаций.

Соответственно аудитор ПБ прове­ряет документы так, как ему вздумает­ся и как он захочет, а взгляд на эти же вещи у проверяющего инспектора мо­жет быть иным. И вполне возможно, что после истечения срока действия заклю­чения аудиторской компании инспек­тор найдет «новые» нарушения, не от­раженные в заключении.

Фактор обследования.

Обследование объекта защиты – вещь в себе. Кто-то заглядывает на чер­дак, кто-то в колодец пожарного гид­ранта, кто-то проверит систему пожа­ротушения на излив воды (каждые пять лет – это обязательно надо делать по ГОСТ), кто-то проведет пробную эваку­ацию персонала или включит систему оповещения в здании. У всех разные методики – но нет ни одной официаль­ной, которая бы в комплексе отражала то, что подтвердит всестороннее обсле­дование объекта и отражение его со­стояния в каком-нибудь «опросном ли­сте» (контрольном деле).

Сколько существует пожарный над­зор, столько меняются приказы о про­ведении пожарного надзора, его оформ­лении, регистрации, делопроизводстве, методах и функциях – но за 70-летнюю историю советского ГПН так и не оста­лось сколько-нибудь значимого доку­мента, где бы было систематизировано что же такое состояние обследованно­го объекта. Еще раз подчеркну, факти­чески проверять объект – это, по сути, строительно-проектное обследование конструктивных решений зданий и со­оружений и проверка организацион­ных решений, которые реализует руко­водство объекта на своем объекте. И поверхностно смотреть на объект толь­ко сточки зрения «пришел, увидел на­рушения, написал о них», а не увидел, не написал» – это неправильно и не­фундаментально с точки зрения уров­ня пожарной безопасности объекта.

Фактор исследований, испыта­ний, расчетов и экспертиз и расче­тов по оценке пожарного риска.

Словоблудие инструкций и много­численные комментарии, освещающие темы пожарных рисков, ни к чему хо­рошему не приведут. Никакие расчеты риска естественно не заменят конструк­тивные решения и никакие заключения аудита ПБ не спасут от пожаров – это наверняка понимают в МЧС. Испытания и исследования не заложены в адми­нистративный регламент ГПН (Приказ МЧС РФ от 1 октября 2007 г. № 517), а что говорить об аудиторах – могут ли они вместо лаборатории исследовать качество пенообразователя, огнезащи­ты и предела огнестойкости сложных конструкций, а также определять сами степень огнестойкости зданий и класс их конструктивной и функциональной пожарной опасности. Может, могут, а может, и нет – об этом нет ни одного мало-мальски толкового приказа или постановления. Все, что могут иссле­довать и испытать на свой страх и риск – это проверить расход воды, ис­пытать пожарные лестницы, измерить толщину покрытия огнезащиты и испы­тать ее прибором ПМП-1. И это весь спектр инструментальных исследова­ний. А ведь речь идет порой о самых сложных инженерно-технических сис­темах (газовые системы пожаротуше­ния, водяные спринклерно-дренчерные АУПТ, системы подпора воздуха и противодымной защиты, тамбур-шлюзы, площади легко сбрасываемых конструк­ций, дымовых клапанов, системы оро­шения и тушения резервуаров с неф­тепродуктами и сжиженными газами, системы дозирования подачи пенообра­зователя в АУПТ).

В таких сложных инженерно-технических вопросах пожарной безопас­ности в состоянии разобраться только научно подготовленный персонал ауди­торских компаний, а не просто эксперт, имеющий стаж работы по пожарной безопасности. Здесь прежде всего не хватает методик обследования – как гарантии того, что эксперт все сделал правильно перед тем как вынести за­ключение по объекту.

Опубликовано в журнале “Алгоритм безопасности” №6, 2011